A invasão da Ucrânia pela Rússia provocou o mais dramático esforço internacional, de que há memória, para isolar uma grande economia. Cidadãos e formuladores de políticas pedem, agora, um embargo às exportações russas de energia, argumentando que as vendas de matéria prima financiam a máquina de guerra de Putin. Em 8 de março, o governo Biden anunciou a proibição da importação de petróleo e gás russos e, no mesmo dia, a Comissão Europeia anunciou um plano para reduzir as importações de gás russo, este ano, em dois terços.
Já antes, a profunda dependência energética europeia da Rússia contribuiu para as fracas respostas ocidentais ao comportamento agressivo de Moscovo. Por isso, é encorajador ver líderes ocidentais a rejeitar essa dependência, num esforço para mudar o cálculo de Putin. Mas tentar expulsar, de imediato, um dos maiores e mais integrados exportadores de commodities do mundo em economia globalizada, atirou-nos para o precipício de uma grave crise energética. Os governos e cidadãos ocidentais demonstraram coragem e determinação no seu apoio à Ucrânia, mas os cidadãos devem estar plenamente cientes e preparados para arcar com os custos das políticas que pretendem punir a Rússia. Dada a gravidade da crise iminente, os países desenvolvidos e, em particular, os estados da União Europeia, têm um imperativo estratégico, económico, moral e ambiental de começar a conservar petróleo e gás imediatamente.
O estrangulamento energético da Rússia na economia global
A Rússia é a 11ª maior economia do mundo e uma superpotência de matérias-primas: é um dos maiores produtores e exportadores de petróleo, um grande exportador de gás natural, carvão e urânio e um abastecedor de mercado dem vários cereais, metais e minerais raros. A dependência das commodities russas não está distribuída de forma uniforme – enquanto os Estados Unidos dependem da Rússia para uma pequena proporção do seu consumo doméstico de petróleo, a Rússia é o principal fornecedor de petróleo bruto da União Europeia e fornece cerca de 40% do consumo diário de gás natural da Europa e quase metade dos seus combustíveis sólidos. Daí resulta, que embora os efeitos da redução das exportações russas sejam generalizados e globais, eles serão mais sentidos na Europa. Isso ajuda a explicar por que, apesar dos crescentes pedidos para isso, a Europa não se juntou aos Estados Unidos no embargo às importações russas de petróleo e gás.
Com Vladimir Putin, Moscovo levou as últimas duas décadas a integrar a sua política económica nos mercados globais. Além de incentivar a corrupção em toda a cadeia de valor da energia, o Kremlin cultivou laços estreitos com empresas de serviços públicos que lucravam com a dependência energética da Europa. Embora o Kremlin se tenha envolvido, por vezes, na chantagem direta de energia, na maioria dos casos o controlo de Moscovo sobre a economia europeia foi mais insidioso. Os formuladores de políticas europeias também preferiram manter o mercado estabelecido, em vez de arriscar uma rutura económica. Em particular, desde a Ostpolitik (a normalização das relações entre a Alemanha Ocidental e a Europa Oriental a partir de 1969), a Alemanha adotou uma estrutura predominantemente comercial para a segurança energética, que viu dividendos no fortalecimento da integração da Rússia na economia europeia. Assim, apesar das duas crises de gás ucranianas, em 2006 e 2009, que resultaram na interrupção do fornecimento de gás para a Europa, a dependência europeia dos hidrocarbonetos russos continuou a crescer, prendendo os parceiros numa dependência cada vez mais profunda. E é por essa razão, que quebrar esses laços será, particularmente, doloroso.
De facto, esses laços já estão a ser cortados e a dor já se está a sentir. Os ativos russos tornaram-se tão tóxicos, que as grandes empresas se estão a auto-sancionar para evitar o risco de má reputação associado a fazer negócios com a Rússia. As Shell, Exxon, BP, Eni e Equinor anunciaram que não comprariam mais petróleo e gás russos, e três das maiores empresas de serviços de campos petrolíferos do mundo suspenderam as operações na Rússia. Só pelo facto de se terem aberto discussões e auto-sancionamentos de embargos, mesmo sem terem sido implementados, surgiu o efeito perverso de provocar que os preços das commodities disparassem, resultando em preços mais altos de energia ao consumidor e aumento de receitas para o regime de Putin.
O aumento acentuado dos preços das matérias-primas resultante da invasão russa levou a comparações com a crise do petróleo de 1973. Mas este choque de energia é diferente e, provavelmente, mais sério, pois envolve todas as principais fontes de energia do mundo – petróleo, gás natural, térmica e carvão – ao mesmo tempo. Juntas, essas fontes representam 83% do consumo de energia primária do mundo. Embora ainda não haja um grande embargo global ao fornecimento de energia russo – as importações norte-americanas de petróleo russo representam apenas 3% do consumo – os mercados já estão a definir preços para uma interrupção mais ampla. Os consumidores americanos estão a assistir a preços sem precedentes na bomba, e os preços do gás natural europeu, já em máximos históricos antes da guerra, estão extremamente voláteis. Os preços globais do carvão dispararam para níveis recorde, com analistas a prever US$ 500 por tonelada no final de 2022. A União Europeia já está a considerar medidas de emergência para limitar os preços crescentes da eletricidade.
No entanto, o impacto da remoção da energia russa do mercado, seja por meio de auto-sancionamento e forças de mercado ou decreto do governo, está apenas a começa a ser sentido. Os elevados preços da energia reduzem a procura do consumidor porque as pessoas têm menos dinheiro para gastar em bens e serviços. Além disso, o aumento dos preços da energia prejudicou a produção industrial, afetando setores como aço, têxtil, fertilizantes, transporte e outros. As indústrias intensivas em energia, incluindo companhias aéreas, transporte e fabrico de automóveis – que já estavam a sofrer devido à pandemia – vêm exigindo intervenção do governo. A produção industrial na Europa já está a cair: o maior produtor de alumínio da Europa foi forçado a reduzir a produção em 15%.
Os altos preços da energia também afetam, desproporcionalmente, as economias em desenvolvimento e emergentes, especialmente aquelas que dependem fortemente de alimentos e combustíveis importados. A Europa está a pagar preços, historicamente altos, por volumes sobressalentes de gás natural liquefeito, inflacionando-o em países como Índia, Paquistão e Bangladesh. Isso leva à destruição disruptiva da procura à medida que as economias avançadas usam o seu poder de fogo financeiro superior para desviar recursos energéticos escassos para os mercados ocidentais. A crise energética também está a contribuir para uma crescente crise alimentar global, já que os preços da energia estão altamente correlacionados com os preços dos alimentos e, tanto a Rússia como a Ucrânia, exportam juntos quase um terço do trigo do mundo. A Turquia e o Egito já sofreram grandes interrupções na entrega dessa produção agrícola.
As consequências económicas totais da retirada da energia russa do mercado – e da destruição da economia russa por meio de um regime de sanções sem precedentes – ainda são desconhecidas. Alguns economistas acreditam que esse choque energético pode levar a economia global a um estado de estagflação, uma combinação terrível de crescimento lento e inflação alta, ou pior, recessão com inflação. Recentemente, o Banco Central Europeu anunciou que “os riscos para as perspetivas económicas aumentaram substancialmente” e cortou a previsão de crescimento para 2022. A inflação na zona do euro subiu para 5,8% e a inflação nos EUA subiu para 7,9%, o seu ponto mais alto em 40 anos. Os efeitos em cascata dos altos preços da energia também têm consequências políticas: podem ser suficientes para fazer pender a balança nas próximas eleições de meio de mandato nos EUA e são um obstáculo na busca da reeleição do presidente francês Emmanuel Macron.
Confrontando a dura realidade da dependência energética
Apesar desses desafios, está claro que, se o Ocidente leva a sério a paralisação da máquina de guerra de Putin, deve finalmente desatar os seus laços energéticos com a Rússia. No entanto, os governos devem deixar claro às pessoas quais os custos que terão de arcar para o fazer. Até agora, os líderes ocidentais não informaram, suficientemente, os seus eleitores, preferindo ceder à falsa expectativa de que uma diversificação impulsionada pelo mercado permitirá que os seus países lidem com as consequências de uma redução, mais ou menos, gradual dos abastecimentos russos com o mínimo de dor. Porém, os planos focados na diversificação esbarram na dura realidade da atual crise global de energia.
Este é, em especial, o caso do plano da Europa de reduzir a dependência do gás natural russo em dois terços até o final de 2022. Isso requer a substituição de cerca de 100 mil milhões de metros cúbicos (bcm), equivalente ao consumo anual aproximado de gás da Alemanha e Polónia combinados . Para conseguir isso, a Comissão Europeia propõe aumentar as importações de gás natural liquefeito dos mercados globais em mais 50 bcm, gás canalizado de fontes alternativas em 10 bcm e aumentar a produção de biometano para 3,5 bcm. Sob este plano, mais 38 bcm virão do aumento da eficiência energética e da aceleração da eletrificação e instalação de capacidade de energia renovável.
Embora tenha sido saudado pelos políticos americanos como uma solução para a dependência energética da Europa em relação à Rússia, o aumento das importações de gás natural liquefeito não pode substituir, na totalidade, o gás do gasoduto russo. Em primeiro lugar, a infraestrutura de importação de gás natural liquefeito não está, uniformemente, distribuída pelo continente, tornando quase impossível abastecer os estados mais dependentes com volumes extra de gás natural liquefeito. A oferta global também é limitada e a capacidade de exportação está amplamente comprometida pelos mercados asiáticos através de contratos de longo prazo. Antes do conflito, Bruxelas e Washington entraram em contato com o Catar para explorar a possibilidade de comprar abastecimentos adicionais, mas a resposta de Doha foi, na melhor das hipóteses, ténue. Para Doha, a incumprimento para os clientes do leste asiático não é uma estratégia prudente de exportação de longo prazo, e uma expansão maciça da capacidade de liquefação do projeto North Field East do Qatar só deve entrar em operação na segunda metade da década. Em 2022, espera-se que apenas 12 bcm de capacidade adicional de gás natural liquefeito entrem em operação globalmente.
Substituir o gás russo por outras fontes de gás de gasoduto não será mais fácil. O trânsito de gás através da conduta do Báltico só pode contribuir com um máximo de 3 bcm antes do inverno. Existe uma capacidade de reserva, relativamente,e significativa para 19 bcm adicionais de importação de gás através de gasodutos do Norte de África, mas existem grandes desafios para aumentar a produção e as exportações do Norte de África. A Argélia tem um subinvestimento crónico nos seus campos de gás e a procura doméstica em rápido crescimento, enquanto a atual crise política da Líbia pode causar colapso do Estado e violência política, arriscando ainda mais a deterioração de seu setor de energia. O risco político para o abastecimento de gás do norte da África também aumentará com a crise alimentar global. A alta dos preços do trigo e a insegurança alimentar foram os principais fatores que contribuíram para a Primavera Árabe.
Para piorar a situação, além das restrições de oferta, a União Europeia também sinalizou que quaisquer ganhos de eficiência podem ser compensados pelo declínio da produção doméstica de gás na Europa. Um mandato de segurança energética proposto para preencher o armazenamento de gás, quase vazio, em 90% até 1º de outubro será exorbitantemente caro, aos preços atuais do gás e colocará pressão contínua nos mercados durante a temporada primavera/verão.
Os efeitos da redução da dependência da Europa do gás russo são globais. De acordo com o roteiro da Europa, 100 bcm do fornecimento de gasodutos da Gazprom ficaram parados e sem outro destino, pois a geografia de infraestrutura rígida não permite o desvio desses abastecimentos para outros mercados. Como resultado, 14% dos volumes de gás comercializados globalmente desaparecerão instantaneamente do mercado – desencadeando uma corrida louca por gás natural liquefeito não russo. Se a Europa quiser (muito) mais, outros precisarão consumir menos. Os formuladores de políticas ocidentais devem reconhecer e trabalhar tendo presente o facto de que a Europa não é o único consumidor de gás natural liquefeito. A China, outro grande importador, está a aumentar 35 bcm de capacidade de importação este ano, e o Japão – o maior importador global – só poderá diminuir a sua procura ao ritmo lento da reativação das suas centrais nucleares. A Europa e a Ásia estão a manter uma competição feroz por energia, que atingirá, de forma desproporcional, os importadores em países em desenvolvimento e emergentes no sul da Ásia e na América do Sul. O Sul Global ver-se-á no meio do fogo cruzado de uma guerra económica em grande escala entre a Rússia e o Ocidente.
Os limites das políticas de diversificação energética estão a surgir mesmo no contexto dos mercados de petróleo, que são conhecidos pela sua fungibilidade e enorme eficiência. Mesmo antes da Rússia invadir a Ucrânia, os mercados de petróleo encontravam-se em limites de décadas – em 2021, a Agência Internacional de Energia previu um consumo crescente de petróleo até pelo menos 2026. Como consequência do auto-sancionamento, a Rússia encontrou problemas para comercializar parte da sua oferta. Além do desafio de redirecionar o petróleo enviado por oleoduto, alguns navios-tanque que transportam petróleo russo ficaram presos ao largo de portos onde os trabalhadores se recusam a descarregá-los. Embora a China e a Índia estejam a absorver quantidades maiores de petróleo e derivados russos, as incertezas do mercado podem, só por si, manter os preços altos – especialmente considerando possíveis interrupções nos serviços de petróleo na Rússia que podem reduzir a produção geral.
Esses obstáculos levaram Washington a concluir que a produção global de petróleo precisava aumentar significativamente, para mitigar o impacto inflacionário das sanções. A proibição dos EUA à importação de cerca de 500.000 barris por dia de petróleo russo, num contexto de rápido aumento dos preços na bomba, levou a uma tentativa repentina do governo Biden de se reconectar com a Venezuela, acelerar um acordo nuclear com o Irão e implorar aos países do Golfo para aumentar a produção. Esses esforços até agora não tiveram sucesso, e a possibilidade de abrandar o isolamento do Irão e da Venezuela, já está a causar rachaduras geopolíticas.
Um caminho melhor a seguir
Os líderes ocidentais decidiram embarcar numa busca por cada gota de energia não-russa. Mas essas medidas não serão suficientes e irão exacerbar o acesso desigual aos recursos energéticos, tanto dentro, quanto fora, dos estados ocidentais. Tentar, desesperadamente, aumentar a oferta prejudicará as economias ocidentais, minará os esforços para gerir as alterações climáticas, imporá custos devastadores e desestabilizadores ao Sul Global e pressionará Washington a aprofundar as relações com novos estados párias. Os formuladores de políticas ocidentais há muito consideram as sanções uma ferramenta coercitiva de risco relativamente baixo. Mas sanções expansivas contra o setor de energia da Rússia, se mantidas, exigirão um grau de sacrifício dos cidadãos ocidentais a que não estão acostumados a pagar.
Em vez de elaborar uma política energética baseada na superação de outras ofertas de abastecimentos não russos num mercado global ferozmente competitivo, o Norte Global deveria fazer um esforço coletivo e organizado para reduzir a procura. A crise energética do inverno de 2021 sugere que o preço em si é um incentivo insuficiente para reduzir a procura. Para evitar consequências globais catastróficas, os países ricos devem começar a conservar petróleo e gás, de imediato. Até agora, a falta de medidas de emergência e comunicação clara do governo é, profundamente, preocupante.
Os governos ocidentais agora têm a oportunidade de implementar políticas de conservação decisivas e ordenadas. As medidas de conservação obrigatórias não são apenas necessárias para mitigar as consequências negativas de uma corrida global de energia, mas também podem gerar benefícios económicos, estratégicos e ambientais. Os governos podem considerar, por exemplo, limites de velocidade obrigatórios, fins de semana sem carros, trabalho obrigatório em casa, transporte público incentivado, luzes não essenciais reduzidas à noite, interrupções, racionamento de transporte privado e limites obrigatórios de temperatura interna. A economia de energia mantém os preços da energia ao consumidor baixos, aumenta a segurança energética e reduz as emissões. A pandemia do COVID-19 já ajudou a criar algumas das infraestruturas necessárias para tornar essas mudanças mais apreciadas, incluindo a mudança de vastos setores da economia para o trabalho em casa e o aumento das áreas de pedestres nas principais cidades. À medida que a pandemia avança para uma nova fase, os formuladores de políticas devem considerar tornar algumas dessas alterações de forma permanente.
Fundamentalmente, ao responder à crise de hoje, os governos ocidentais devem evitar alguns dos erros que exacerbaram a crise dos anos 1970. Durante a década de 1970, os esforços das nações ricas para administrar o choque energético por meio de tetos de preços e cortes de impostos sobre combustíveis, combinados com uma feroz competição global por stocks de energia, tiveram consequências negativas duradouras. Estes incluíram um aumento no consumo de carvão – prejudicial ao clima e à saúde – o enraizamento da interdependência euro-russa no gás e um aumento do ressentimento no Sul Global. Os governos ocidentais parecem, agora, prestes a repetir esses erros: eles estão concentrados na sobreposição de fornecedores alternativos, reverter as eliminações de carvão e tentar sustentar a procura subsidiando os preços dos combustíveis e cortando impostos sobre a gasolina e diesel. As lições da década de 1970 são claras: uma abordagem desordenada apenas do lado da oferta para crises de energia é uma receita para futuros problemas estratégicos e ambientais.
A invasão da Rússia veio tão imediatamente após a pandemia que os políticos relutam em impor restrições a cidadãos enlouquecidos pelas restrições. O temor de uma reação política já está a dificultar a ação decisiva na energia. Mas a invasão da Ucrânia pela Rússia revigorou a relação transatlântica e reuniu uma comunidade liberal anteriormente dividida. Os americanos recusaram reduzir o consumo de energia quando o presidente Jimmy Carter pediu que “lidassem com o problema energético como se de guerra se tratasse”. Agora, a Europa, os Estados Unidos e outros estão numa guerra económica de grande escala com a Rússia, que exigirá que os cidadãos façam sacrifícios de energia para apoiar a luta da Ucrânia pela liberdade, contra o despotismo. Ao contrário da década de 1970, a conservação não exige mais “mal-estar” ou uma crítica ao materialismo ocidental. Em vez disso, ficou claro que o progresso e a prosperidade futuros dependem de novas tecnologias inovadoras e fontes de energia renovável que reduzem a dependência de regimes autoritários. O resultado é uma oportunidade para estimular a inovação, em especial se os governos ocidentais incentivarem o investimento em tecnologia de energia renovável e nuclear. A compulsiva conservação e redução da procura de energia é, ao mesmo tempo, um imperativo moral, estratégico e ambiental, e garantirá a sustentabilidade e credibilidade das políticas de sanções.
Artigo publicado no Texas National Security Review
Autores: Emily J Holland & Marco Giuli
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